新疆崇德律师事务所  宋小毛、耿栋

内容摘要：随着第二次中央新疆工作座谈会的召开，新疆经济将步入更好、更快的发展轨道，新疆经济转型的速度也将日益加快。在新疆经济转型过程中，将面临如何淘汰落后产能、调整优化产业结构、打造良好市场环境等诸多问题。破产制度是市场经济的重要法律制度，具有体现公平、公正、效率的价值体系，在市场经济中起着优胜劣汰、挽救危困企业、维护社会诚信体系等重要作用。但是，由于破产制度在我国发展时间短、人们认识存在偏差等原因，破产制度对市场经济的促进和维护作用并没有被正确认识。在新疆经济跨越式发展的历史机遇期，在新疆经济转型期，应当正确认识和充分发挥破产制度的各项功能和作用，以促进新疆经济持续、稳定、快速发展。

关键词：破产  新疆  转型  作用

一、引言

新疆地处祖国西部边陲，面积160多万平方公里，占全国国土面积的1/6，周边与8个国家接壤，是我国边界线最长、毗邻国家最多的省区，是一个多民族、多文化地区。新疆经济社会的发展关系到民族团结、社会稳定、边疆巩固等重大经济、社会和政治问题。改期开放以来，新疆的现代化建设取得了辉煌成就，经济持续稳定增长。

虽然新疆经济发展较快，但由于自然条件恶劣、生态环境脆弱、自然承载力有限、经济发展基础薄弱，加之粗放型增长、低层次发展、大规模能源矿产勘探、开采，使新疆经济发展面临诸多问题，调整产业结构、转变增长方式，成为推进新疆21世纪发展转型的首要任务。新疆十二五规划中明确提出“加快推进经济结构战略性调整，通过科技领先、自主创新，抢占现代产业的的制高点，在发展中促转型，在转型中谋发展，加快建立现代产业体系。”经过几年的调整，至2013年新疆地区生产总值达到8450亿元。总体上看，经济运行呈现稳中有进、进中提质、活力增强，呈现“四高”（工业增速、发电量、货运量、贷款）、“四升”（非石油工业占比、三产投资占比、轻工业占比、工业产品出厂价格指数）、“四稳”（一产、三产、消费、财政收支）、“四快”（房地产投资加快、非公有制经济增速、地方工业增速加快、中小微企业增加值增速）的特点¹。新疆经济转型已初见成效。

新疆经济实现全面转型，除需要19个对口援疆省市大力提供人才、技术、管理、资金等方面的对口支援，中央给予特殊优惠政策扶持等外部因素外，更需要新疆自身进行制度、管理创新，形成适应经济发展要求的思维、行为方式，营造良好的市场环境，完善市场运营的各项规章制度。作为市场经济法律制度重要内容之一的破产制度，长期以来被认为是经济发展的背离物，其所具有的公平、公正、效率的价值体系没有得到彰显，其所特有的优胜劣汰、拯救危困企业、维护社会诚信体系等作用没有得到充分发挥。在新疆经济转型过程中，应当与时俱进、更新观念，正确认识破产制度的功能和作用，运用破产制度所提供的有效方法和手段，为新疆经济转型服务，促进新疆经济持续、健康、快速发展。

    二、破产制度简述

（一）破产制度的概念

破产制度，亦称破产法律制度，传统观点认为，破产制度是指债务人在经济上发生困难，无法以其清偿能力对全部债权人进行清偿的情况下，通过法律途径强制将债务人的全部财产通过一定法律程序变价及公平分配给债权人的法律制度。随着社会发展，破产制度已由单纯地集体清偿程序，演化为促成债权人与债务人达成和解，以及主动对债务人企业进行拯救，从以债权人为中心，到兼顾债权人、债务人和相关社会群体利益的更先进、更适应时代发展要求的法律制度。破产制度经历了债权人本位—到债务人与债权人和利益平衡本位—再到社会利益与债权人债务人利益并重的变化和发展过程²。

破产法是破产制度的法律表现形式，是法院处理破产案件以及破产关系人行使权利的客观标准³。

（二）我国的破产制度

2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国企业破产法》，该法由破产立案制度、管理人制度、债务人财产制度、债权人会议制度、程序制度以及法律责任制度等内容组成，该法是我国第一部市场经济意义的破产法。新破产法将企业法人破产均纳入调整范围，统一了法律适用；新破产法引入管理人制度，使破产程序的操作更加市场化和专业化；新破产法还完善了和解制度，引入重整制度，使破产制度由传统的清算退出转向以挽救、复兴为主，清算退出为辅。

新破产法颁布实施后，在2007年4月至2013年9月期间最高人民法院陆续公布《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》、《关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》等多部司法解释。

新破产法、最高人民法院制定的破产司法解释、国务院、地方人民政府及有关部门颁布并仍然有效的破产行政法规规章共同组成了我国现有的破产法律制度体系。

三、正确认识破产制度在新疆经济转型中的作用

（一）对破产制度的误读
    如果从第一个比较详细地规定商人破产处理措施的法规—1244年《威尼斯条例》算起，破产制度在西方正式确立已有770年的历史，可以说，破产制度是经济社会不可或缺的一部分这一理念已深深根植于西方人的观念之中，在现代西方社会，破产是很正常、很普通的事。
    破产，对于我国来说，是一种外来文化。中国古代几千年历史中，既不存在破产制度，也不具备破产法所需要、或者说能够孕育破产制度的文化意识。不仅如此，以儒家思想为核心的中国传统文化中还大量地包含着与破产所要求的意识要素相冲突的内容。例如，传统文化重道义、重伦理、重和谐、轻权利、轻利益⁴。虽然北洋政府、国民党政府曾颁布过破产法，但其实施的时间很短，根本没有为社会公众所认知。新中国成立后，由于实行高度集中的计划经济，破产制度长期被束之高阁。即便是1986年12月2日颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》，也仅适用于全民所有制企业，可以说是专为解决国有企业问题而制定的。经济、文化、传统等多方面因素使我国民众对破产制度普遍存在认识不足，特别是在新疆这样一个经济欠发达、市场不活跃的边疆地区，破产制度就更加远离人们的视野，几乎被排斥于经济活动之外，破产制度的作用非但没有被正确认识，反而被多方误读。
    对于许多企业经营者和政府官员来说，破产是很不光彩的事。破产表明企业经营失败，企业经营者会认为自己声誉受损，以后难以在行业立足，而政府官员则认为破产有损于政绩，有损于形象，所以，他们在心理上都很难接受破产制度。
    破产还被认为不利于社会稳定，与新疆区情不符。新疆特殊的地理位置和民族分布，使社会稳定成为头等大事。而破产企业是众多矛盾的交汇点，涉及众多利益相关者，操作中稍有不慎，极易引发群体事件，所以，这使得司法机关和有关政府部门望破产而却步。
    对破产制度的误读往往是囿于错误观念，站在个体角度进行利已化思考的结果，这些误读实质上是对破产制度功能和作用的歪曲。

（二）破产制度的地位和功能

与市场经济运行最密切的有三方面的法律，市场主体法、市场交易法和市场退出法。破产法律制度是市场退出法的重要组成部分，破产机制是对市场主体的“硬约束”，而破产法则是这种硬约束的法律保障。没有破产法，其他市场经济法律很难有效地发挥作用，从这个意义上说，破产法是市场经济中其他法律的前提⁵。

破产制度有直接功能和间接功能。其直接功能是对债的保护，以国家强制力保障决定市场经济能否正常运行的信用关系的法律形式—债，在债务人丧失清偿能力时，最终公平实现以及维护全体债权人和债务人的合法权益，维护社会利益，保障正常的经济秩序。间接功能包括培育市场经济的信用文化和信用，培育完善优胜劣汰机制，促进改善经营管理，提高经济效益，优化资源配置、调整产业结构和产品结构⁶。
   （三）正确认识破产制度在新疆经济转型中的作用
    经济转型指的是资源配置和经济发展方式的转变，包括发展模式、发展要素、发展路径等等转变。按转型的状态划分，经济转型分为体制转型和结构转型，新疆是我国社会主义市场经济不可分割的一部分，所以新疆经济的转型不可能是体制转型，而只能是结构转型，即产业结构、技术结构、市场结构、供求结构、企业组织结构和区域布局结构等方面的调整和变化。有学者认为：未来时期新疆将保持高速增长，明显高于全国平均增长速度。因此，处于经济起飞过程中的新疆不必刻意追求经济高增长，而更多关注高质量的高增长。新疆经济增长要由要素驱动型，特别是物质资本投入型，转向创新驱动型⁷。有学者对新疆经济转型中所面临的问题进行了研究和分析⁸，也有学者对新疆经济跨越式发展从十个方面提出了政策建议⁹。
    笔者认为，对新疆经济转型问题仁者见仁、智者见智，但新疆经济全面顺利转型以及转型后新疆经济持续、健康、快速发展始终离不开优质的市场主体、高效的资源配置、良好的市场环境这些基本因素，而破产制度在这些方面恰恰能够发挥其应有的作用。
    1、通过优化市场主体，为陷入困境的主体提供保护，破产制度将为新疆经济运行创造良好的动力源。
    市场运行的动力来自于市场主体，所以市场主体必须是优质、健康、充满活力的。市场主体的优质化正是根据“优胜劣汰”这一法则，通过不断清理淘汰劣质主体而实现的。据统计，截至2013年11月底，新疆注册登记各类企业共计162829户，注册资本（金）12192.7亿元。在2014年3月1日公司法修改注册资本登记制度后，新疆新登记注册企业成“井喷式”增长。在2014年3月1日至5月31日期间，全疆新登记企业12237户，注册资本（金）684亿元，比去年同期分别增长58.1%和40.9%；其中新登记公司10246户，注册资本667.4亿元，比去年同期分别增长76.5%和115.5%。大量主体存在于市场中，似乎预示着市场兴盛繁荣，但是，这些主体却未必都是管理科学、充满活力、符合市场需要的。根据国内外历年破产统计资料分析，破产企业占企业总数1%是正常的。1%的企业破产淘汰，是99%的企业充满活力的必要代价和必备前提¹⁰。根据新疆维吾尔自治区工商局对2012年新疆市场主体统计数据分析，截至2012年11月底，新疆注册登记各类内资企业和私营企业共计147591户，而在2012年当年新疆全区破产清算案件仅28件¹¹，新疆企业破产率仅为万分之一点八，远未达到正常水平，这说明新疆尚有大量劣质企业沉淀，需要运用破产制度对其进行清理淘汰。
    破产在国外通常被称为“破产保护”，我国的破产制度也同样具有保护功能。从狭义方面讲，破产制度的保护功能体现在以重整程序、和解程序挽救债务企业，使其继续生存发展下去；从广义上讲，破产制度不仅能够挽救债务人企业，还能通过中止强制执行、申报债权等程序使破产清算企业免遭财产哄抢、免受债权人不断追债，实际上对破产清算企业及其股东、经营者起到了保护作用。本文所说的破产保护，是指狭义方面的。我国新破产法引进了现代破产理论，创设了重整制度，为无力偿债但仍具有营运价值的市场主体提供了一种保护模式。重整是指在企业无力偿债的情况下，依照法律规定的程序，保护企业继续营业，实现债务调整和企业整理，使之摆脱困境，走向复兴的再建型债务清理程序¹²。重整不但使债权人公平受偿，而且给予债务人继续参与市场竞争的机会，可以有效地保护市场的竞争秩序和生产力资源，维护社会生活的稳定。对于新疆这样一个经济相对落后、大型企业数量不多的地区，破产制度这种独特的保护功能尤其应该得到重视并被很好运用。根据中国政法大学破产法与企业重组研究中心破产案件数据研究小组统计，自2007年6月1日新破产法实施至2012年12月31日，我国共有46家上市公司、288家非上市公司进行破产重整，但遗憾的是，其中只有一家新疆的上市公司。

2、通过保护债的实现，破产制度将使新疆经济转型中的各种经济活动正常进行。经济运行是千千万万的债不断产生和消灭的过程，只有当债不断产生并得以实现，经济才能在良性中循环、运行。债的拖延和无法得到清偿，会影响一定范围内的正常的商品流通秩序和社会经济关系。这种现象若任其发展下去，不加以法律调整，其所产生的连锁反应甚至会使整个商品经济的运转陷入瘫痪¹³。破产制度通过强制性终止债务拖延，促使债务人以其最大的偿债能力满足债权人的债权，并使不同性质的债权获得不同的清偿效果，从而有力地保证了债的实现。在新疆经济转型过程中，必须通过破产制度保证债及时得到实现，防止形成债务积淀，以形成稳定的商业信用关系，推动经济正常运行。根据新疆维吾尔自治区工商局统计资料，2010年新疆全区被吊销营业执照的企业4244户、2011年为6865户；根据新疆维吾尔自治区高级人民法院工作报告，2012年全区各级人民法院受理执行案件51578件，办结47656件，2013年受理执行案件47070件，执结44300件。每年数千户企业未经清理债务即自行退出市场，每年数千件案件未得到执行，债权人的债权未得到实现，虽然总量有多大、对新疆经济影响有多深尚不清楚，但会对新疆经济带来负面效应则是确定无疑的。所以，在新疆经济转型过程中，必须重新审视和运用破产制度。
    3、通过对生产资源的不断优化配置，破产制度将确保新疆经济运行产生更大效益。生产资源是经济运行的物质基础，只有把生产资源优先分配到能够再生出更多财富的人手中，才能保证资源得到充分有效利用，才能够创造出更多的社会财富，产生更大效益。当今世界，自然资源特别是生产资源日益匮乏，对资源的优化配置成为当代社会经济的根本主题。企业是占用资源的重要主体，在企业资不抵债、不能清偿到期债务的情况下，必须通过破产制度，尽快对破产财产进行公开外置，把破产企业占用的生产资源快速有效地进行重新配置。新疆国土面积虽然有166.49万平方公里，但沙漠、戈壁、荒漠面积占到60%以上，平原绿州面积约占总面积的4%，森林覆盖率仅为2.94%。新疆生态环境脆弱、水资源严重不足、土地沙漠化、荒漠化趋势加重的现实，使新疆在经济转型中更应该重视资源的快速有效配置。
    4、通过维护市场信用，破产制度将巩固和加强新疆民众良好的经济信用文化和意识。信用制度是市场经济现代模式中最核心的一项制度。良性的市场经济与良好的信用文化和信用制度是一致的，一个具备良好信用传统和信用基础的市场经济必然是成本最低和效率最高的。破产法律制度要求各主体遵守诚实信用与公平清偿原则，防止破产欺诈和个别清偿。对于诚实守信的债务人，以其破产财产清偿债务后仍不能清偿的部分，破产法给予豁免并免除债务人的责任，以示鼓励；对于虚假破产、恶意逃债的债务人，破产法规定了相应的责任追究制度，予以惩戒。破产法深刻影响着社会的信用制度和信用文化。新疆各民族，长期以来都形成了以道德完善为人生理想的价值追求。如维吾尔族就有“黄金丢失容易得，名誉丧失难挽回”的谚语，这种诚信文化观念，使新疆各民族在对待亲人、朋友，在处理社会人际关系中，把诚实守信放在第一位，从而增加了与各民族同胞的亲和力和凝聚力¹⁴。新疆具有诚实守信的优秀传统和良好的社会底蕴。在新疆经济转型过程中，更重要的是正确引导人们的诚实守信观念，使人们意识到，诚信经营下的企业，如果因各种客观原因资不抵债、不能清偿到期债务，及时申请破产，非但不是逃避债务、不负责任，反而是诚信的一种表现，是对债务企业、债权人、职工及社会负责。
    5、破产制度具有稳定社会秩序、维护社会整体利益的作用，这对经济转型中的新疆是非常重要的。维护社会稳定和经济安全是现代社会得以存在并发展的前提，没有企业破产并不意味着经济运行良好、社会和谐稳定。2008年经济危机后，我国南方部分省区，特别是被称为民营制造业之都的温州，不断发生企业主“跑路”事件。媒体披露，2011年1月-9月浙江共发生228起企业主逃逸事件。温州以84起居首，嘉兴、金华、台州分别以49、30、29起紧列其后¹⁵。企业主“跑路”，不仅造成供货商和员工哄抢企业财物，职工上访、上街讨薪，严重影响社会稳定，而且还牵连上下游企业、贷款金融机构相续陷入困境，极大地影响到经济安全。企业家“跑路”事件是经济、行政手段无法解决的，它最终必须依靠破产制度。据报道，2013年温州两级法院共受理破产案件198件，审结153件¹⁶。在新疆经济跨越式发展的历史时期，对于资不抵债、不能清偿到期债务的企业，必须及时将其引入破产程序。因为，破产企业是众多矛盾的交汇点，涉及众多利益相关者包括债权人、普通员工、管理人员、政府机构、财产权利人、消费者、股东或出资人、供销商、社区居民、人民法院、破产管理人等，涉及债权债务、劳动就业、政府管理等方方面面的关系。破产制度通过概括的法律程序，将诸多利益相关者的全部问题在统一的程序里一并解决，对各种诉求均设有相应的救济途径，使利益相关者的合法权益均有法律保障¹⁷。同时，破产制度及时切断了破产企业与外界的经济联系，避免对与其有协作关系的企业造成更大冲击，防止出现多米诺骨牌效应。所以，破产制度并不与社会稳定和经济安全相悖，相反，它是社会稳定和经济安全的有力维护器。
    6、破产制度的示范作用，将极大地激励企业经营者改善经营管理、及时调整产品结构、优化资源配置使用、不断提高企业经济效益，以避免企业陷入破产困境而被淘汰出市场。所以，破产制度的正确有效实施，还将对新疆经济转型和跨越式发展起到间接的促进作用。
    四、结语
    自1988年11月1日《中华人民共和国企业破产法（试行）》正式实施至今，新疆全区各级人民法院受理破产案件千余件，一些人民法院还制订了破产案件工作规范和操作流程，设立了专门的破产案件合议庭，在破产案件处理上积累了丰富的实践经验。2007年8月，新疆维吾尔自治区高级人民法院公布的首批入选管理人名册的中介机构共有71家，2013年7月新疆高级人民法院兵团分院重新编制的管理人名册包括中介机构27家。可以说，新疆具有实施破产制度良好的组织基础。在新疆经济转型过程中，亟需解决的问题是解放思想、转变观念，特别是扭转政府官员、企业经营人员、人民法院、债权人等各方对破产制度的错误认识，使破产制度回归本位，正常发挥其应有的功能和作用。如此，才能推动新疆经济顺利转型，才能保证新疆经济持续、健康、快速发展。

注释：

1新疆发展和改革委员会，《2013年新疆经济运行情况和有关建议》，《宏观经济论坛》，2013年第

19期，第2页。

2韩长印，《破产理念的立法演变与破产程序的驱动机制》，《法律科学西北政法学院学报》，2002

年第4期，第50页。

3李国光主编，《新企业破产法条文释义》，人民法院出版社，2008年2月第2版第5页。

4顾培东、张卫平、赵万一，《浅析破产法实施的文化—心理环境》，《学习与探索》，1988年第6

期，第93页。

5李曙光著，《破产法的转型》，法律出版社，2013年2月第1版，第82页。

6王艳华主编，《破产法学》，郑州大学出版社，2009年7月第1版，第16-17页。

7胡鞍钢、王洪川，《新疆发展阶段与经济增长来源研究》，《新疆师范大学学报（哲学社会版）》，2013年11月第6期，第6页。

8张军民、张欣然、李茹茹、李彩霞，《新疆经济转型与产业结构转移互动研究》，《安徽农业科学》，2010年第40卷第7期。

9唐立久，《新疆经济跨越式发展的战备路径选择》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2010

年6月第31卷第2期》。

10曹思源，《企业破产恰如其分最好》，《中国企业报》，2008年2月19日第002版。

11姜沅伯，《中国破产案件数据统计报告（2012年）》，载于李曙光、郑志斌主编《公司重整法律评

论》第三卷。

12王卫国，《论重整制度》，《法学研究》，1996年第18卷第1期，第85页。

13王艳华主编，《破产法学》，郑州大学出版社，2009年7月第1版，第19-20页。

14苏成，《加强诚信文化建设，促进新疆社会和谐》，《新疆大学学报（哲学.人文社会科学版）》，2013年5月第41卷第3期，第125页。

15石述思，《浙江老板跑路引发欠薪潮何以化解？》，《工人日报》，2011年10月16日第002版。

16张洋，《与其“跑路”，不如申请破产保护》，《人民日报》，2014年4月23日第018版。

17宋小毛、耿栋，《破产制度在新疆地区实施的问题及对策研究》，《新疆律师》，2013年4月第2期，第22页。